En el ámbito del Derecho suele suceder con frecuencia que las normas jurídicas envejecen con extraordinaria celeridad. Y ello es más perceptible, si cabe, en el ámbito del Derecho Constitucional, donde instituciones y regulaciones pensadas por el legislador de una determinada manera terminan superando el corsé normativo estipulado y desbordando por completo las previsiones que el legislador estableció para una realidad que bien pronto se manifiesta más prolija y dinámica. Diríase que la tensión permanente entre ‘normatividad’ y ‘normalidad’ adquiere en estas circunstancias una manifestación más que notable.
Tal sucedió con el proceso de descentralización política español y, en particular, con el proceso autonómico andaluz. Como tantas veces se ha afirmado, el plan previsto por el Gobierno Suárez de ‘federalización’ de las llamadas Comunidades históricas y de ‘regionalización’ del resto del Estado hizo aguas a partir del acceso de Andalucía a los niveles de autonomía plena. Y es sobradamente conocido que este modelo contemplaba dos tipos de Comunidades Autónomas. Tal como lo prefiguraba la Constitución italiana de 1947, se trataba inicialmente de configurar unas autonomías políticas para las nacionalidades históricas y una descentralización más administrativa que política para el resto de las regiones que componían el Estado. Pero, a raíz del 28 F andaluz, el Estado autonómico se orientó hacia un modelo de homogeneización competencial e igualación institucional en virtud de los Pactos suscritos entre el Gobierno de la Nación y los principales partidos políticos en 1981 y 1992. Solo a partir de entonces quedó establecido que todas las Comunidades Autónomas (y no sólo las constituidas por la vía del artículo 151 y la disposición transitoria segunda) contarían con una organización institucional basada en «una Asamblea Legislativa, elegida por sufragio universal, con arreglo a un sistema de representación proporcional». Es decir, la garantía de la existencia de un Parlamento ‘político’ normalizado que no aparecía inicialmente ‘normativizado’ con carácter general.
Sin embargo, andando el tiempo y dentro de un proceso abierto y dinámico, cuando parecía que el modelo ‘desconstitucionalizado’ de descentralización política se deslizaba hacia un funcionamiento federal del Estado, la influencia determinante de un sector del nacionalismo catalán particularizado en CiU (Legislaturas 1993-1996 y 1996-2000) y la falta de clarificación y decisión del Gobierno de la Nación (Legislatura 2000-?) han desembocado en una situación de estancamiento descentralizador de duración imprevisible y de orientación indeterminable. En efecto, hoy nadie sabe exactamente perfilar hacia donde camina el modelo autonómico, constreñido muchas veces por la ‘recuperación’ de competencias por parte de los poderes centrales y obligado a ejecutar la normativa comunitaria producida sin participación de las Comunidades Autónomas y sin información de las directrices políticas que las fundamentan.
La entrada en funcionamiento del Euro ha supuesto un importante paso adelante en la unificación simbólica de la Unión Europea. Pero ésta Unión no podrá soportar durante mucho tiempo más la asfixiante falta de democracia interna que en Bruselas se respira y la ausencia de las Regiones en el proceso de toma de decisiones. Tal como sucedió en 1980-1981, Andalucía tiene hoy ante sí de nuevo un reto histórico que no es otro sino el de abanderar otra vez el proceso de descentralización con propuestas imaginativas que permitan perfilar un modelo razonablemente estable, que no puede separarse mucho del federalismo cooperativo, tanto en el nivel estatal como europeo. Ello constituiría, sin duda, una interesante aportación a la gobernabilidad, en el marco de la «segunda modernización» que se propone impulsar el Presidente Chaves.