La primera edición de este libro vio la luz en 1998, cuando culminaba el proceso de homogeneización de las Comunidades Autónomas españolas. La nueva situación establecía una igualdad básica entre ellas, definiendo así una organización que buena parte de la doctrina consideró federal. Ello parecía obligar a desarrollar un sistema de cooperación digno de ese nombre, que superara las limitaciones de un modelo basado en unas Conferencias Sectoriales de funcionamiento desigual e insuficiente. Así se impulsaron, gracias en buena medida a libros como el de Javier Tajadura, medidas que con dificultades y con resultados perfectibles, posibilitaron un mejor funcionamiento de la cooperación.

Diez años después de la segunda edición, hay que agradecer al autor la reelaboración que ahora se publica. La situación ha cambiado en las dos últimas legislaturas con la puesta en marcha de escenarios que venían siendo reclamadas por muy amplios sectores de la doctrina, como la Conferencia de Presidentes. Su actuación está lejos de haber satisfecho las expectativas puestas en ella, pero es un importante paso hacia delante. Igualmente se ha perfilado la participación comunitaria en los asuntos europeos, y la Conferencia para Asuntos Relacionados con las Comunidades Europeas ha adquirido nueva relevancia.

Más novedosas y sugerentes han sido las iniciativas de colaboración horizontal adoptadas a iniciativa de las Comunidades con nuevos Estatutos. Apoyadas en esta frágil legitimación han puesto en marcha convenios para homogeneizar determinadas políticas, al tiempo que han abierto sus reuniones a Comunidades que han iniciado el proceso de reforma estatutaria e incluso a otras, como el País Vasco, que no lo han hecho. Tras el séptimo «Encuentro entre Comunidades Autónomas para el Desarrollo de los Estatutos de Autonomía», celebrado en Logroño en julio de 2010, el foro acoge a trece de las diecisiete Comunidades. Es la primera vez que se ponen en marcha unas Conferencias horizontales que previsiblemente integrarán a todas. Su existencia demuestra que las cosas están cambiando.

También está cambiando la percepción del sistema en su conjunto. Recientes trabajos basados en el análisis de la práctica cooperativa española, han llegado a conclusiones menos pesimistas (o incluso relativamente optimistas) sobre las relaciones interadministrativas en España, cuyo funcionamiento no difiere tanto del de los países federales de nuestro entorno.

La reciente puesta en marcha de una nueva generación de Estatutos ha supuesto la regulación estatutaria de muy diversas vías de relaciones intergubernamentales, horizontales y verticales, bilaterales y multilaterales y, como acabamos de señalar, ha impulsado el desarrollo de relaciones multilaterales horizontales hasta ahora inéditas. Es pronto para saber hasta qué punto la nueva situación implicará el subrayado de la bilateralidad entre las Comunidades y el Estado, hasta qué punto las diferencias estatutarias supondrán un incremento de las asimetrías y en qué medida, de producirse esto, la lógica diferencial afectará al funcionamiento del conjunto.

Sea cual sea el camino, será necesario que adquiera nuevo impulso la lógica cooperativa, porque es una exigencia derivada del constitucionalismo del Estado social y democrático de Derecho. Lo es desde la perspectiva de los grandes principios, desde luego del de la solidaridad, y de aquellos que rigen el funcionamiento de las administraciones públicas, empezando por el de eficacia.

Por eso sigue siendo conveniente mejorar la cooperación. Como ha indicado Jordi Sevilla, España es hoy un estado incompleto desde un punto de vista institucional, porque tiene una estructura a medio construir. El problema, añade, no tiene que ver con si España está muy unida o poco, sino si está bien unida. Es una cuestión de calidad, no de cantidad.